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政府信息公开领域起诉权的滥用和限制
时间:2016-08-09 14:18      来源:未知      阅读:次    
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 政府信息公开领域起诉权的滥用和限制︱耿宝建 周觅

原创 2016-07-11 耿宝建 周觅 行政涉法研究



政府信息公开领域起诉权的滥用和限制

兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值

 

作者︱耿宝建 周觅 (最高人民法院行政庭)

原载︱《行政法学研究》2016年第3

 

【摘要】保障人民群众依法获取政府信息,是《政府信息公开条例》的重要立法宗旨。但由于《政府信息公开条例》规定不明确、不完善等原因,在正常的信息公开申请之外,极少数当事人利用现有立法漏洞提起了大量非正常申请,给行政机关和人民法院带来不小压力。针对政府信息公开领域的非正常申请和起诉权滥用,行政机关和人民法院在保障正当的信息公开申请权的同时,也应积极采取措施,通过立法目的解释,填补现有立法的漏洞,依法限制极少数当事人的非正常申请和滥诉。在相应的法律规定和司法解释出台前,人民法院也可通过个案的裁判,不断探索滥诉的认定标准和限制方法,为立法和理论研究提供鲜活的实例。

【关键词】政府信息公开;起诉权;滥用;限制

 

   当代社会是信息时代。信息已经成为一种比物资或者能源更有意义的资源。从经济学角度看,信息也是生产力。政府是社会中最重要的信息源,是社会中最大的信息所有者和控制者。西方发达国家很早就注意到政府信息资源的开发与利用对经济发展的积极促进作用。欧盟早在1999年发表的《信息社会中的公共信息资源》绿皮书中提出,公共信息资源是欧盟的关键资源。美国图书馆与信息科学全国委员会也将政府信息资源列为与土地、能源、劳动力和资金等并列的国家的战略性资源。[1]

 

   由于政府信息直接或者间接与国家权力和公民权利相关,因此推动政府信息的公开不论是提高政府工作的透明度,促进依法行政,还是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,都具有极端重要的意义。在推进法治国家建设和国家治理体系现代化建设方面,政府信息公开已经成为重要的抓手和突破口。

 

   2008年《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布实施,已经被广泛认为是行政法制建设的“第三次革命”,是“打造透明政府的试金石”。《条例》实施后,人民法院开始正式受理政府信息公开案件,此类案件数量迅速上升,在部分地区甚至成为最主要的案件类型之一。

 

   但在一些地方的审判实践中,极少数当事人恶意申请信息公开、恶意提起信息公开诉讼的行为比较突出,已经在一定程度上浪费了行政和司法资源,扰乱了诉讼秩序,损害了司法权威。此问题的严重性,已经引起最高法院的高度重视。最高人民法院在第十二届全国人民代表大会所作的《关于行政审判工作情况的报告》即指出,行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于打行政官司成本低,一些当事人不能理性维权,随意提起诉讼,有的甚至变换不同地方重复起诉,耗费了大量行政审判资源。而全国人大常委会审议时,有的出席人员建议,抓紧出台相应的制度措施,适当增加行政诉讼成本,加大对滥用诉权、恶意诉讼等行为的惩处力度,积极引导当事人通过理性、合法的方式和途径表达诉求,进一步营造良好的行政诉讼环境。[2]

 

   因此,如何既依法保障公民、法人和其他组织的知情权,又有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权,已经成为当前政府信息公开工作与行政审判工作亟待解决的难题。但对于极少数当事人恶意申请和滥用诉权的行为,《条例》和《行政诉讼法》都没有规定明确的限制手段,必须通过适当的制度创新来解决信息公开领域少数人引发的日益严重的滥用起诉权问题。因此,为了推动此问题的解决,《最高人民法院公报》2015年第11期刊登了陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案(以下简称陆案),试图通过个案裁判来为滥用诉权的限制提供一个有益的样本。

 

   此案是中国法院首次尝试在没有明确的实定法的前提下,对当事人滥用诉讼权利进行限制的一个尝试,也被有的媒体称为规制滥用诉权的第一案,因而极具指标意义。本案的裁判和公报的刊登,也引发了一定的质疑和批评。

 

   质疑的主要理由:

 

   一是司法机关能否在缺乏实定法的情况下限制特定当事人的诉权;

 

   二是对起诉权限制的权力会否被司法机关滥用;

 

   三是法官能否“超越”本案的争议而自行调查取证并认定与本案“无关”的事实;

 

   四是是否应当通过修改《政府信息公开条例》的方式由行政机关解决此类问题更为合适。[3]

 

   诚然,这样的担心和质疑是存在一定道理的。陆案的裁判,涉及了宪法权利的保护、法律解释的方法、法律漏洞的填补以及司法的被动性等诸多方面,而回答这些问题,首先必须解决什么是滥用诉权,其表现形式如何,如何认定滥用诉权,如何对滥用诉权的认定权进行限制,避免此种认定权也被“滥用”。而回应这些质疑,有必要首先了解一下司法实践。

 

   一、政府信息公开领域滥诉表现

 

   政府信息公开领域滥用申请权和诉权现象,在行政管理实践和审判实践中,已经成为一个不言自明的问题。极个别当事人反复提起大量的、重复的、与解决其实质诉求完全无关的信息公开申请和诉讼,已经严重浪费了行政和审判资源,并引发了社会各界的广泛关注。甚至引发对《政府信息公开条例》立法的质疑和信息公开制度的批判。

 

   2016年全国“两会”期间,有的全国人大代表明确提出“现实生活中,部分当事人滥用政府信息公开申请权、复议申请权、诉权已成为扰乱司法工作秩序的一大现象,要依法有效规制行政诉讼滥用诉权现象。”[4]

 

   从实践情况来看,信息公开领域的滥用申请权和滥用诉权,主要表现形式如下:

 

   1)对征地拆迁补偿安置不服而反复申请信息公开。

 

   许多当事人与农村集体土地征收、城市房屋拆迁安置等行为引发的行政案件败诉后,为了谋求法律规定之外的不正当利益,往往重新开辟“战场”,通过反复多次申请信息公开,试图发现政府行为中的不合法、不规范之处,为增加安置补偿创造条件。有时,甚至通过制造信息公开申请纠纷,不断引起复议和诉讼,以此给政府和职能部门施加压力,促使政府机关“花钱买平安”。比如,某直辖市某村的征地纠纷中,该村村民提起政府信息公开诉讼案件共计1761件,行政复议案件1731件。再如,公民杨某于2014年春节期间,分别向国务院、各省政府、市政府、区政府一次性寄出两千份政府信息公开申请,要求公开政府的三公经费;而这些申请的背后,仍然是希望政府满足其拆迁补偿的要求。

 

   2)极个别职业申请人提起了某些部门的大部分申请。

 

   一个运行良好的信息公开制度,应当是及时回应广大公众的信息公开需求。但由于极少数当事人大量申请,客观上已经妨碍了其他公众的有效需求。据有关方面统计,截至2013年底,31个省(区、市)政府办公厅中,有21个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请,比例达到68%10个有代表性的国务院部门办公厅中,有8个收到过这类申请,比例高达80%[5]

 

   从实践了解的情况来看,单个申请人提起的信息公开申请和案件数量的记录,不断被涮新。比如公民郑某等人向国家某部委提出的政府信息公开申请,迄今已达七万份,且郑某等人的此类申请仍然可能不断增加。在这样的申请中,申请人明知其请求不会得到支持,但仍然反复、持续提起申请和诉讼。

 

   3)政府信息公开案件当事人“抱团”现象突出,不遵守审判秩序现象经常出现。

 

   有的当事人故意分别申请、分别起诉,并形成“批量诉讼”。有的还分别针对行政执法的每个环节、每道程序分别提出申请,分别诉讼。有的还形成了部分村民、同社区居民集体就类似或关联问题提起集团诉讼和重复诉讼。而一旦人民法院公开开庭审理,则往往会聚积大量当事人共同旁听、共同施加影响和压力。有的还给审理设置各种障碍,用尽各种程序性程序,拖延开庭审理甚至冲击、哄闹法庭。个别当事人不服从庭审指挥,反复提起明显不成立的回避申请,有的利用各种诉讼权利,故意不出庭甚至拒绝回答法庭问题。许某向某市中级法院提起163件行政案件中,98件是政府信息公开案件,经人民法院两次传唤均未到庭达39件,且既不请假,也不提前告知,而法院和行政机关均需准时在法庭等候。

 

   二、域外的相关立法与实践

 

   滥用政府信息公开申请权和滥用起诉权,是一个世界性问题。日本学者盐野宏就曾指出:“有人好像是以专门请求信息公开为职业,将其当作兴趣或嗜好的人,日本有,台湾也会有,在日本听说有一个行政机关有80%以上的案子都是同一个人所请求的,如何来防止这样的情况的讨论也曾有过。”[6]

 

   目前,滥用诉权在我国的表现主要集中在政府信息公开的领域,但此概念并不是肇始于信息公开领域,而是在普通的民事诉讼领域发展而来,因此有必要考察一下关于规制滥诉的国际立法与实践。

 

   在英语中,滥用诉权被称为“vexatiouslitigation”或者“vexatious roceeding”。《元照英美法词典》的中文释义为:恶意诉讼;(无合理理由的)滥诉;指起诉者不是出于善意,仅是希望扰乱对手或使其动魄惊心,或者起诉的目的不是为了获得任何实际的结果。此种诉讼常被称为“无意义的和恶意的”诉讼,据此,法院可予以驳回。[7]目前,世界上许多国家都对滥用诉权行为规定了相应的规制手段。

 

   1)英国于1896年制定了全世界第一部专门规制滥诉的法律——《滥诉法》(VexatiousActions Act)。

 

   《滥诉法》明确规定了认定滥诉的权限、程序及滥诉的要件,其规定“任何人在没有任何合理理由的情况下,习惯性或持续性地提出纠缠无理的诉讼”,即可认定为滥用诉权,但是认定滥诉者的结论必须公开,即在伦敦公报上刊登。

 

   在信息公开领域,英国《信息自由法》第14节专门规定:“对于滋扰性的信息公开申请,公共机构无需履行第1节(1)规定的职责(即处理信息公开申请的职责)。公共机构已经处理过的信息公开申请,申请人重复提出类似申请的,公共机构无需再次处理。但是,申请的时间间隔超过合理程度的除外”。根据这条规定,大量、反复申请信息公开的行为,可以认定为滋扰性申请,公共机构无需处理。[8]

 

   2)美国联邦层面尚没有制定专门的规制滥诉的法律。

 

   美国加州是美国第一个专门针对滥诉进行立法的州,1963年加州《民事诉讼法典》第391条赋予法院以颁发“起诉禁令”的权力。根据该条规定,如果裁决终局之后,在没有律师代理的情况下针对同一被告的裁决的有效性反复起诉或反复尝试起诉;或者针对同一被告所作最终裁决所包含的请求、争议或者相关事实问题、法律问题反复提出争执,即可被认定为滥诉。法院的首席法官还可以依被告之申请或依职权发布“起诉禁令”,禁止滥诉者在无律师代理的情况下,在本州的法院提起新的诉讼。违反上述命令将构成藐视法庭罪。

 

   3)德国对滥诉行为主要是通过判例来加以规制。

 

   德国《民法典》第226条规定,权利的行使如果仅以损害他人为目的,其行使权利的行为不适法。

 

   在德国通说认为,仅当权利保护确有必要的时候,原告才有权通过起诉这种方式启动司法程序。早在二战以前,德国就通过判例的方式,认定仅仅以妨害他人正当行使权利为目的的诉讼行为欠缺权利保护的必要。

 

   4)日本许多地方信息公开条例都对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出了解释或者作出规定。

 

   如《千叶县信息公开条例》规定,政府信息公开申请人应依照条例的立法目的合理提出申请,获得政府信息的申请人应当合理使用所获得的信息(第4条),且不得滥用政府信息公开申请权(第6条)。有的地方公共团体在其条例中还进一步规定,滥用政府信息公开申请权的,行政机关可以做出不公开信息的决定。如《横滨市信息公开条例》规定,任何人均可依据本条例,向行政机关申请公开其掌握的政府信息;但任何人不得滥用政府信息公开申请权;行政机关认定申请人滥用政府信息公开申请权的,可以拒绝其申请(第5条)。[9]

 

   三、中国目前可能的方案

 

   正如资深立案法官所观察到的那样,公民的法律意识决定其诉讼观,也影响着司法环境。公民具有良好的法律素养,便能够依法正当地行使诉权,减少和避免滥诉,即便出现起诉差错,在法官释明下,亦会自觉消除。相反,如果法治观念薄弱,就易滥用诉权,即便法官善意劝阻,有人也会一意孤行。

 

   在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上,实行登记立案,滥诉、恶诉将大量系属于法院,无理缠诉、缠访将重归司法程序,最终损害善意诉讼人的利益。[10]

 

   从域外相关立法和实践情况来看,不同国家对于“滥诉”的界定并不完全相同,对解决问题的方法也不尽相同;但也都认为有必要对特定当事人的申请权和诉权加以限制。一个较好的方案,就是由立法机关通过法律规定明确对申请权和诉权的行使加以限制,一方面解决合宪性的质疑,另一方面解决“有法可依”的问题,同时也给当事人正确行使权利提供一个指引。

 

   但是由于滥用申请权和滥用诉权问题的复杂性,既有的立法语言,有时同样难以准确地界定出清晰的界限,也难以提供一个明确的可执行性的标准,因而依然不得不使用模糊的语言、以不确定的概念等方式进行简单的描述。这样的规定,在实践中仍然会产生大量的纠纷,同样会引发质疑。

 

   而我国的情况就更加复杂,因为不论是法律还是行政法规都没有规定滥用申请权和滥用诉权问题。人民法院作为一个中立的司法者,也就不得不从幕后走向前台,在行政机关无法作出滥用申请权判断的情况下,通过司法权直接作出认定。

 

   尤为可疑的是,只能通过立法目的的解释和依据一些十分模糊的政策性规定作出认定。比如,《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为惩治力度”;《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》提出要制裁违法滥诉,加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为的规定精神,依法制止虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉的行为。

 

   虽然目前《政府信息公开条例》已经开始修订,但修订能否并且在多大程度上解决滥用申请权和滥用诉权问题,仍存有很大不确定性。且修订进程决定了短期之内并无法解决此问题。因此,解决这一不言自明的突出问题,司法机关不能置身事外,而只能坚持适度的能动性。

 

   司法机关裁判权的适度“扩张”,也是应对纠纷解决“泛司法化”的无奈之举。近年来由于各种原因,纠纷和矛盾的处理存在“泛司法化”倾向,越来越多的社会矛盾,社会转型期各种各样的压力,均已经传导到司法领域,司法在承载社会各界殷切希望的同时,也被赋予了诸多不切实际的功能,承受着各种“不能承受之重”。

 

   而另一方面,司法机关地位和权威却没有相应上升,法官作为裁判者所应当享有的职权却仍不清晰。在重重压力下,中国法官一方面被寄希望输送高质量的正义,但同时却又被要求完全接受成文法的束缚,不得对法律进行必须的扩张解释。甚至对发生在法庭上的违法行为或者眼皮底下的不恰当行为,法官既无明确的职权也无相应的程序,加以规制。理想中的法官与现实中法官之间的差距,不能不说是法治建设的遗憾。

 

   我们认为,随着司法体制改革的不断深入,司法责任制和法官员额制的实行,已经为适当扩大法官职权,创造了较好的条件。

 

   与不断提升的法官素质相适应,社会应当承认法官在法律解释、漏洞填补等方面具有更大的职权,以此来解决滞后的立法与复杂的实践之间的矛盾。仅就个别当事人滥用起诉权以及其他诉讼权利情形而言,应当赋予法官采取必要的措施进行制裁和限制的权力。特别是在立法缺失甚至存在巨大漏洞的情况下,应该允许法官通过个案裁判摸索出相应的规则,待经验成熟后,再以司法政策的方式加以总结,最终将之上升为立法。这样的方式,或许正是解决滥用诉权问题的“中国路径”。

 

   为了解决当前极少数当事人滥用诉权的问题,我们认为,当前似应当对以下几种情形,进行重点规制:

 

   1)认定当事人滥用诉权的几种常见情形。

 

   第一,在政府信息公开案件中,原告向行政机关反复、大量提出信息公开申请,或者提出的申请将会明显不合理地耗费行政资源,行政机关拒绝答复或者明确不予公开引发的诉讼,且原告也不能向人民法院合理说明其提出信息公开申请具有合理需要的,[11]人民法院可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第(10)项等规定,裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

 

   第二,在履行法定职责类案件中,如果当事人的请求事项或者争议已经为生效裁判所羁束,当事人仍然基于相同的诉讼目的,围绕同一争议向各级行政机关提出履行法定职责的请求并反复提起诉讼,且不能向人民法院合理说明其起诉具有正当理由的,人民法院可以裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

 

   第三,在要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督管理职责案件中,当事人明知可以通过起诉下级行政机关行为来维护自身权益,而坚持起诉上级行政机关,坚持起诉要求上级行政机关依法督促或者作出相应处理的,人民法院可以裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

 

   第四,在投诉举报案件中,当事人向明显不具有法律法规或者规章规定的事务、地域或者层级管辖职权的行政机关投诉、举报、检举、反映,要求行政机关履行查处等职责后,对行政机关作出的答复或者不予答复等行为不服提起诉讼的,人民法院可以裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

 

   第五,信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为、作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起行政诉讼的,人民法院可以裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

 

   2)认定不正确行使诉讼权利的正当程序。

 

   人民法院认定虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉,应当十分慎重,并要遵守正当程序。一般应当就起诉是否具有正当理由事先听取起诉人或者原告意见。为了避免司法权被滥用,防止法官擅断,以及回应外界的质疑,现阶段对虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉的认定,可考虑由审判委员会集体研究决定。

 

   法院还要注意区分滥用诉讼权利与当事人因诉讼能力不强、诉讼方法不当而形成的不恰当行为之间的界限。尤其应当注意不能以不具有实体胜诉权来否定起诉的权利,不能把诉讼请求不成立作为认定虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉行为的标准。对有律师代理提起的诉讼,一般不认定为滥用诉权、恶意诉讼或者无理缠诉行为。

 

   3)当事人不正确行使诉权的可能后果。

 

   一个较为合理诉讼费用制度和费用惩戒机制,是解决极少数当事人滥用诉讼权利的较好方案。但在缺乏相应立法的同时,人民法院仍可恰当运用现有相关条款,在对虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉不予立案、驳回起诉、不支持诉讼请求的同时,判决其承担案件受理费和其他诉讼费用。

 

   比如,可以参照《民事诉讼法》第74条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第102条第3款、第112条第2款、第118条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第75条、《诉讼费用交纳办法》第29条等规定,责令向对方当事人支付因此而支出的部分或者全部合理费用。

 

   四、陆某案的个案价值分析

 

   总而言之,人民法院对滥用诉权的认定和处理应当十分慎重,必须兼顾诉权保护和司法能力的平衡。对公报所选择的陆案,也应全面理解、准确解读,切实把握其裁判的指导思想和实质,以免误读甚至以讹传讹。

 

   全面理解陆案,应当从以下几方面考虑:

 

   该案裁判的要旨在于:知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息,并符合法律规定的条件、程序和方式,符合立法宗旨,能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《条例》的立法本意,且不具有善意,就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其提起的诉讼,加以严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。

 

   该案裁判的主要原因在于:“原告陆红霞向被告南通市发改委申请公开‘长平路西延绿化工程的立项批文’。同年1128日,被告南通市发改委作出通发改信复[2013]14号《政府信息公开申请答复书》并提供了通发改投资[2010]67号《市发改委关于长平路西延工程的批复》。”“原告陆红霞认为自己申请公开的是‘长平路西延绿化工程’,而被告南通市发改委公开的却是‘长平路西延工程’,虽只有两字之差,但内容完全不同。”人民法院认为“被诉答复公开的《市发改委关于长平路西延工程的批复》包括长平路西延工程的道路、桥涵、管线、绿化及附属设施等建设内容,包含了原告陆红霞申请公开的内容”。因此,讨论这个裁判必须考虑个案的背景,即《市发改委关于长平路西延工程的批复》,是否包括了陆红霞申请公开的“长平路西延绿化工程(批复)”?是否存在这样一个“长平路西延绿化工程(批复)”?在行政机关、人民法院反复释明,多次诉讼后,陆红霞明知没有“长平路西延绿化工程(批复)”,有关所谓绿化工程的批复已经被包括在《市发改委关于长平路西延工程的批复》之中,明知其起诉要求公开“长平路西延绿化工程(批复)”的诉讼请求不能成立,明知不会被法院支持,仍然坚持起诉,并有多次败诉的情况下,她究竟有没有值得司法保护的权益?司法机关究竟要不要继续耗费宝贵且有限的司法资源去保护她的权益?[12]

 

   该案裁判的主要内容为:一审判决认为“原告陆某所为已经背离了权利正当行使的本旨,超越了权利不得损害他人的界限。纵观本案及相关联的一系列案件,无论是原告陆红霞所提出的政府信息公开申请还是向该院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下,该院根据审判权的应有之义,结合立法精神,决定对原告陆红霞的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告陆红霞依法获取政府信息、提起诉讼的权利,对于原告陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应依据《条例》的现有规定进行严格审查,原告陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将承担不利后果”。[13]

 

   此案与最高人民法院公报2003年第6期所刊载的《陈莉诉徐州市泉山区城市管理局案》,有异曲同工之处,两者互相兼容,互为补充,都试图尝试对当事人起诉权和上诉权的正确行使划定一定的边界。后者认定行政机关滥用上诉权,前者认定行政相对人滥用起诉权。

 

   在《陈莉诉徐州市泉山区城市管理局案》中,江苏高院认为“案件当事人一审判决后在法定期限内提起上诉,是其诉讼权利。但本案中,城市管理局在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状,也未提供行政处罚的证据和依据,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定,应当承担败诉的法律后果,且城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时,已自认其行政行为理由不充足。城市管理局在一审被判决败诉后,虽然提起上诉,却怠于行使自己的诉讼权利,未向法院提交法定代表人身份证明书,也未委托诉讼代理人参加诉讼。在接到第一次开庭传票后,既未申请延期开庭也未提供任何材料且拒不到庭,后也未按要求提供有关不能到庭的正当理由的说明;第二次接到开庭传票后,仍然拒不到庭且不说明任何理由,应视为申请撤诉。由于城市管理局不正当地行使了自己的诉讼权利,实际上加重了被上诉人陈莉的负担,基于公平原则,城市管理局应当负担陈莉因此次诉讼而支付的直接的、合理的费用,即二审期间的委托代理费用及诉讼参与人两次往返必需的交通费用共计人民币1570元”。[14]

 

   我们认为,这两个公报案例,较好地回答了在法治的初级阶段,重重压力下的司法,只能救济需要救济的权利,保护值得保护的公众,解决能够解决的纠纷。

 

   当然,在司法公信力低、司法权威弱、社会舆论泛道德化的大背景下,该两案的裁判也容易被批评为“没有法律依据”,背上“不道德的”指责,极容易被担心、质疑甚至被认为是对公民正常诉讼权利的限制和剥夺。

 

   这样的担心和批评,当然都具有一定价值。但正如克鲁格曼在《萧条经济学的回归》中告诫世人:在我们生活的这个世界中,资源并不紧张,美德也不匮乏,“真正短缺的只是人们对事物的理解而已”。[15]

 

   对于信息公开领域的滥用申请权和滥用诉权现象而言,那种不考虑个案实际,不结合裁判时空背景,无视立法存在的明显漏洞,以保护权利的名义机械地理解和执行法律,最终伤害的可能反而是他人的权利和法律的尊严。

 

   总而言之,如果我们体认司法资源的有限性和公共产品属性,即使从经济学角度而不是司法能力的角度,我们就不能不限制极少数使用者的滥用。如果我们体认西方国家规范和限制滥用诉讼权利立法和裁判的合法性和正当性,那就更应当认可廉价性、易得性、快捷性和律师代理非强制性的司法国情下,承认中国法官对滥用诉讼权利限制甚至制裁的迫切性。而上述两案恰恰在一定程度上通过个案裁判丰富了法官裁判手段。

 

   

 

【注释】

[1]参见张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社2003年版,第119页。

  [2]《对行政审判工作情况报告的审议意见》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/2015-11/30/content_1953146.htm.(最后访问时间:2016318日)。

  [3]详细的质疑和批评意见,参见20151210日,中国政法大学法治政府研究院与耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“《政府信息公开条例》修改研讨会”会议讨论情况。

  [4]法制网:《半年申请信息公开3000余件,代表建议规制行政诉讼滥诉》,http://www.legaldaily.com.cn/content_6521873.html.(最后访问时间:2016313日)。

  [5]参见后向东:《信息公开申请权滥用:成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角》,载《人民司法》2015年第15期。

  [6]李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版,第89页。

  [7]薛波主编:《元照英美法词典》(缩印版),北京大学出版社2003年版,第1400页。

  [8]后向东:《信息公开申请权滥用:成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角》,载《人民司法》2015年第15期。

  [9]参见吕艳滨:《日本对滥用政府信息公开申请权的规制与启示》,载《人民司法》2015年第15期。

  [10]见姜启波:《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》,载2005921日《人民法院报》第B01版。

  [11]中国政府信息公开领域滥用申请权和起诉权的现象描述,参见李广宇、耿宝建、周觅:《政府信息公开非正常申请案件现状与对策》,载《人民司法》2015年第15期。

  [12]《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》,载《最高人民法院公报》2015年第11期。

  [13]《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》,载《最高人民法院公报》2015年第11期。

  [14]《陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案》,载《最高人民法院公报》2003年第6期。

  [15][]保罗·克鲁格曼:《萧条经济学的回归》,刘波译,中信出版社2012年版,第257页。

 


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